放宽超大特大城市落户限制，户籍制度还须如何改？

经济观察网 刘亚宁/文 10月8日，国家发展改革委副主任郑备在国务院新闻办公室举行的发布会上介绍了一揽子增量政策中加快推进新型城镇化建设的措施，在实施新一轮农业转移人口市民化行动过程中，将加快推动城区常住人口300万以上城市放开放宽落户条件，全面设立街道社区公共户口，完善租房落户政策。

此前，国务院于今年7月底印发了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，文件明确，城区常住人口300万以下的城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件，完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。

从2013年十八届三中全会文件提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制”，到今年的“新型城镇化战略五年行动计划”；从2019年昆明全面放开落户，到南京、合肥、成都等城市开放购房落户，再到长沙、郑州等城市放开租房落户......近几年，从中央到地方，户籍改革的节奏越来越快，越来越多城市朝“零门槛落户”迈进。

在户籍改革这场大变局中，哪些城市有望受益？在受益的同时，又要承担多少成本？

哪些城市要放宽放开落户限制？

官方文件中提出的放宽落户条件的城市，限定为“城区常住人口300万以上城市”。城区，代表的是城市的建成区，周边镇区及乡村不涵盖在内。

根据2014年国务院对城市规模划分标准，中国的城市分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口在300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

《2022年中国城市建设统计年鉴》显示，中国城区常住人口超过300万的城市有25个。其中，Ⅰ型大城市有12个，包括沈阳、长春、合肥等城市；特大城市有7个，包括成都、武汉、广州、杭州等城市；超大城市有6个，包括上海、北京、深圳等城市。

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6市已实现落户“零门槛”

自2013年以来，从中央到地方，户籍制度改革不断加速，各城市落户的门槛不断消融，人口自由流动已成大趋势。

值得注意的是，在这25个城区人口超过300万的城市中，虽然部分城市划为同一类别，但其经济发展水平、资源承载力、人口基数等方面却存在不少差距，这也造成了各城市间户口含金量大相径庭。

目前，中国有上海、北京、深圳、重庆、天津和东莞6个超大城市，这6个城市中，上海、北京和深圳属于经济发展水平领先的一线城市，而重庆、天津、东莞则属于新一线城市。因此，这些超大城市在落户门槛方面也不尽相同。目前，京沪的落户门槛全国最严，户口含金量最高，积分落户是这两座城市主要的落户形式。北京积分落户从2018年开始，每年发放的落户名额为6000个左右；而上海则是从2009年开始实施居转户政策，近三年居转户的人数分别为3.7万人、3.2万人和3.3万人，约是北京名额的5—6倍。而深圳的落户门槛要远低于京沪，虽然积分落户也是深圳落户的主要形式之一，但如果通过学历落户深圳，则要宽松许多。目前，在规定年龄限制条件下，具有专科以上学历且缴纳社保即可落户深圳。

在天津、重庆、东莞三个新一线超大城市中，天津和深圳的落户难度相当，主要依靠积分落户和学历落户，门槛高于东莞和重庆，而东莞和重庆已实行买房即可落户的政策。不过，10月10日，天津滨海新区发布征求意见公告称，支持持有效居住证满2年且有合法产权住房者落户；还提到在北京市工作且累计在京缴纳社会保险3年以上(不含补缴），40周岁以下的全日制专科及以上学历在职职工，本人或配偶在滨海新区购置单套90平方米及以上新建商品房的，可以申请在合法产权住房落户，进一步放宽了外来人口在滨海新区落户限制。

在特大城市中，包括成都、武汉、杭州、西安、南京、长沙6个新一线城市和广州这个一线城市。对比来看，虽然它们都为特大城市，但广州的落户难度要高于其余6个城市。广州目前主流的落户形式为积分落户和学历落户，但在今年8月，广州花都区发布通知称，非本市户籍人员在花都区购买新建商品住房，可领取花都人才绿卡。虽然这并非买房就能直接落户，但是可以领取人才绿卡，这被业内解读为可享“准户口”待遇。与广州落户不同的是，另外6个城市均可通过买房直接落户，长沙更是于近日推出租房也可落户的“抢人”政策。

城区人口在300万至500万的12个Ⅰ型大城市中，落户门槛则更为宽松。济南、昆明、哈尔滨、大连、长春、石家庄6个城市已全面放开落户，实现落户零门槛；沈阳、青岛、郑州、太原、苏州均可通过租房落户，合肥通过买房落户。

因此，不难看出，此次推动“城区人口300以上的城市放开放宽落户”主要还是针对像北上广深、天津这样的超大、特大城市。

外来人口落户成本约为11万元

随着经济的发展，城市需要源源不断的外来人口来满足劳动力供给，但城市吸纳了大量就业人口，却无法为他们提供与当地城市户籍人口同等的公共服务，这也是户籍改革的根本原因。

根据国家统计局的调查，截至2024年3月，中国仍有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未在城镇落户。一个人进城落户的背后，政府、企业、个人都需要承担一定的成本支出。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心曾发布过一篇研究课题，课题统计了政府承担的落户成本，包括随迁子女教育经费投入、医疗保障补贴、养老保险补贴、保障性住房支出、社会救济补助、城市管理费用（包括基础设施建设）等六个部分。

另外，该课题还基于对山东济南、烟台、浙江台州等东部地区大中城市落户情况的调研数据，得出一个大致结论：一个外来人口落户平均需要增加政府的支出约为11万元。其中，养老保险财政补贴是最大支出，占比约35%—45%，随迁子女义务教育和保障性住房其次，总计占比在1/3左右，其余包括城市管理费用、医疗保险、社会救济补助等占比较少约10%—20%。

若按此成本计算，北京每年约要增加6.6亿元的支出，上海每年约增加36.3亿元的支出，其他一些落户门槛宽松的大城市支出则会更多，地方政府如何承担得起？

发改委的这份报告也解答了这个问题，报告相关研究者认为，这一成本被大大高估，主要是基于几个原因：一是常住人口实际上已经享受到了部分公共服务，比如医疗保障、居民养老保险等，新增的落户成本其实很小；二是户籍制度改革的成本支出是一个长期的过程，并不需要短期一次性投入，支出压力最大的养老保险补贴，这部分一开始主要是由企业和个人共同缴纳保险费用，短期内政府不需要额外支出，只是长期来看，未来需要政府进行补贴；三是部分落户支出成本由中央、省、市多级分担，比如在养老保险补贴中，地方政府只需分担其中的大约50%—80%，其他如医疗保险、保障性住房、以及计生服务、公共卫生、赡养孤寡老人等其他保障支出，也是由各级财政共同分担。

虽然户籍制度改革背后需要承担一定的成本，但另一方面其带来的收益远大于成本。比如，在促进居民消费方面，如果按年均1300多万农村人口进城落户计算，他们如果能够达到城市居民的消费比例，新增的消费需求将近1600亿元，如果现有1.7亿农民工中有更多人可以落户成为市民，每年可以带动消费需求也将是万亿元级规模；在劳动力补充方面，让进城农民工享受与城市居民同等的公共服务，能够为城市的持续发展提供丰富而稳定的劳动力，进而增强城市发展的后劲。

2023年末，中国常住人口城镇化率达66.16%。而根据国务院《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，未来5年中国常住人口城镇化率要提升至接近70%。因此，未来至少还有5600多万人口落户城市，这也是发改委本次提出要“加大政策支持和实施力度”的原因。随着落户门槛的不断降低，人在哪里户口就在哪里或将成为现实。